摘 要：绩效指标的构建是全面实施预算绩效管理的核心环节。随着全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理理念的确定，对预算绩效指标体系的构建提出了更高的要求。进入21世纪以来，我国积极开展了构建预算绩效指标体系的试点工作，目前中央各部门以及部分省市已然构建了预算绩效共性指标框架与预算绩效个性指标体系，积累了一定的经验。故有必要梳理我国预算绩效指标体系的发展演进与实践探索，寻求其已取得的成绩及存在的问题，从而为进一步完善预算绩效指标体系奠定基础。
关键词：预算绩效评价;绩效管理;绩效指标
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2019）02-0084-09
进入21世纪以来，政府预算绩效管理改革可谓“风生水起”。围绕绩效评价的核心要求，设计、优化和凝练出相互支撑的预算绩效指标体系，这既是预算管理技术改进的要求，也是提升预算资源配置效率与使用效果的必由之路。2018年9月颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出“健全预算绩效标准体系”的改革要求，要求各级财政部门和各行业主管部门要建立健全共性绩效指标框架及分行业、分领域的个性绩效指标体系，并增设绩效指标共享机制。
在预算绩效管理的现实推進中，中央与地方已然纷纷开展了构建预算绩效指标体系的试点，积累了一定经验。本文通过梳理我国预算绩效指标体系的演进历程，从预算绩效共性指标框架及各行业个性绩效指标体系两方面着手，通过对共性指标在推广程度、统一性等方面的考察，以及对个性指标在类别划分、结构设计和指标细化等方面的综合比较，以期为全面实施预算绩效管理提供指标体系方面的有效支撑。
一、我国预算绩效共性指标框架的实践与发展
顾名思义，共性指标是指具有统一的定义、测量和解释方法，有助于不同地区、不同部门、不同行业之间进行标准化比较的指标。自2000年我国开始探讨财政支出绩效考评体系以来，中央与地方各部门开展了一系列的预算绩效共性指标框架的试点，取得了一些宝贵的经验。
（一）预算绩效共性指标框架的萌芽阶段（2000-2003年）
随着社会主义市场经济理念的日益深化，建立与之相适应的公共财政体系成为中国财政改革的主攻方向。财政支出需要逐步从竞争性资源配置领域退出，更为重视教科文卫等公共产品与服务的有效供给。为合理配置财政资源，财政部于2000年提出“积极探索建立财政支出绩效考评工作体系”的改革思路[1]，并由教科文司在考察美英等发达经济体财政支出绩效考评体制的基础上，于2003年颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，迈出了预算绩效评价制度化的第一步。同年9月，财政部又颁发了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法试行》，将中央预算中的行政经费作为绩效评价对象，扩宽了评价范围。
上述两个办法中都将评价共性指标分为业务考评和财务考评两类指标，还对两类指标进一步细分。比如在《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》中，将财务考评指标分为资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况和财务制度执行情况四个具体指标。这种指标的分类构造方式为绩效指标框架中一级指标的设置提供了思路，在后来的地方预算绩效管理实践中，有部分省份（如浙江省）在构造财政支出绩效评价指标库时就采用了此种模式[2]。另外，上述指标的细化设置也为后来共性评价指标框架中“项目立项” “资金管理”“产出”等指标的设计奠定了基础，比如资金到位率、到位及时性等指标就是目前资金管理类指标的基本内容。
（二）预算绩效共性指标框架构建的探索阶段（2004-2011年）
2003年10月，党的十六届三中全会中明确提出要“建立预算绩效考评体系”，这标志着预算绩效管理改革的全面启动。各级财政部门开始积极探索预算绩效指标框架的构建问题。就中央层面而言，在这一阶段，预算绩效共性指标框架逐步细化与优化，具体体现在以下几个方面：（1）指标权重初步明晰。在2004年《中央级农口部门项目支出绩效考评实施办法（试行）》中细化了指标权重的设计，将业务指标与财务指标这两个一级指标分别赋予60%和40%的权重。（2）绩效指标单独分离。2004年印发的《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》中，将效益指标从业务指标与财务指标中分离，细化考核项目数量、质量目标完成情况、完成及时性、实现绩效目标的成本、社会效益、经济合理性和可持续发展性，使得绩效指标更为明晰。（3）事前绩效评价指标的设置。2009年财政部印发了《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》，要求相关部门和单位开展项目事前自评，并以项目定位、项目计划、项目管理、项目预期结果为一级指标，构建了包含13个定性指标的事前评价指标框架。（4）预算绩效评价共性指标框架初步形成。为规范绩效评价指标设置，财政部2011年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，进一步划分为三级指标体系（包括3个一级指标、8个二级指标和23个三级指标），并为每项指标设置了具体分值①，这为中央各部门及地方绩效评价工作的开展提供了规范性参考意见。
就地方层面而言，各级地方政府也广泛开展了绩效评价试点，丰富了预算绩效指标建设的生态多样性。总体来看，在2011之前，各地多采用业务指标、财务指标的分类模式，来构造项目支出预算绩效评价共性指标体系。比如，浙江省以业务指标和财务指标为一级指标，并细化设计了业务指标中的目标完成程度（目标完成率、完成质量、及时性、验收有效性）和效益实现情况（经济、社会、生态效益、可持续影响、公众满意度）两类指标[3]，这是后来项目产出和项目效益指标的雏形。自2011年中央财政支出绩效指标体系形成以来，部分地方政府迅速响应，按照项目决策、项目管理、项目绩效作为一级指标的构造方式，初步设计了预算绩效共性指标体系。比如，辽宁和山东两省完全采用了中央绩效评价指标框架来指导绩效考评工作②;重庆市则在中央财政支出绩效评价指标体系的基础上略微改变，增大了管理类指标比重，将项目管理指标的分值由25分提升为30分，并增设了项目管控指标（质量、成本、风险、进度、沟通管理）[4]。
