[提要] 地方政府债务管理是整个宏观财政管理的重要组成部分，具体的债务管理政策也随着宏观经济发展的不同背景进行调整和完善。地方政府性债务作为宏观经济的作用变量之一，对其管理政策的研究能够窥探政府宏观政策的基本态势和宏观经济的基本面貌。
关键词：地方政府债务；债务管理；宏观经济
基金项目：福建省社会科学规划重点项目：“供给侧结构性减税政策与福建省‘三去一降一补’问题研究”（项目编号：FJ2016A025）阶段性成果
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2018年3月12日
长期以来，地方政府债务管理是整个宏观财政管理的重要组成部分，具体的债务管理政策也随着宏观经济发展的不同背景进行调整和完善。地方政府性债务作为宏观经济的作用变量之一，对其管理政策的研究能够窥探政府宏观政策的基本态势和宏观经济的基本面貌。
通过对相关政策、实际债务规模和经济情况的梳理，大致可以归纳为如下五个阶段：第一阶段（1978～1994年）：将“地方政府债券”装入制度的笼子，1985年国务院出台《关于暂不发行地方政府债券的通知》和1994年《预算法》明确禁止地方政府发行地方债；第二阶段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隐性举债方式，地方政府举债主要依靠地方政府融资平台进行发债或者向银行贷款等方式；第三阶段（2008～2010年）：打开全方位举债的阀门，为应对金融危机当时债务举借的方式主要分为融资平台融资和中央政府推行的地方债券“代发代还”模式，截至2010年底，我国地方政府性债务规模已达到10.72万亿元，其中有超过60%用于市政建设和交通运输领域；第四阶段（2010～2014年）：地方政府性债务如履薄冰，取消融资平台单纯的融资功能，但两轮审计结果发现，截至2013年6月末全国地方政府性债务比2010年末增长超过66%，地方政府负有偿还责任的债务比2010年增长超过62%；第五阶段（2014年至今）：多元化释放地方政府性债务风险，在地方政府性债务压力不降反升的背景下，中央政府开始推出诸多举措释放地方政府债务风险。
综合上述五个阶段来看，国家对于地方政府性债务的政策管理在不断转向、调整和完善中。一方面政策转向与宏观经济波动高度相关；另一方面随着市场化建设的逐步深入，对地方政府債券的政策管理表现出制度化、规范化和市场化的趋势。
国家对于地方政府性债务政策管理有三次明显的转向，分别发生在2008年、2010年和2014年。三次政策转向可归纳为“由松到紧，由堵到疏”，第一次转向发生在2008年全球金融危机爆发之时，第二次发生在2010年中国经济逐步企稳回升之时，第三次发生在2014年中国经济进入新常态之时。这说明在地方政府性债务政策管理中，国家一直在经济增长和风险防范的双重目标中动态权衡，进而形成宏观经济的波动影响地方政府性债务的政策抉择。
在地方政府债务来源转向发行债务的方式后，我国的债券市场规模会进一步壮大，也有利于改善债券二级市场的流动性；地方政府发债的种类逐步增多，审核要求更加规范，有利于债券市场地方债整体质量的提升。
一、地方政府性债务政策管理演变阶段划分
在改革开放以前，中央政府对地方政府债务的管理集中体现在1958年出台的《关于发行地方公债的决定》和《中华人民共和国地方经济建设公债条例》两份文件中。文件允许地方政府在有必要时可以发行地方经济建设公债，同时地方政府债务的发行和管理由地方政府和人民代表大会自行决策，在这一时期有江西、安徽、吉林和黑龙江等省发行了地方政府公债。但后期随着高度集中的计划经济体制的建立，地方政府举借债务的行为实际上已经暂停。改革开放以后，我国对地方政府债务的管理处于逐步完善规范的过程，但在经济发展的不同阶段又表现出不同的特征，通过对相关政策、实际债务规模和经济情况的梳理，大致可以归纳为如下五个阶段：
第一阶段（1978～1994年）：将“地方政府债券”装入制度的笼子。在改革开放初期，财政体制的变革，地方政府财政自主权逐步增大，加之当时处于地方政府性债务政策管理的空白期，很多地方政府开始举借债务。据审计署《全国地方政府债务审计结果》显示：1979～1981年间有28个省级政府、60个市级政府和351个县级政府有举借债务。在1985年国务院出台《关于暂不发行地方政府债券的通知》，该通知虽然禁止发行债券，但并没有禁止地方政府其他方式举借债务；特别是在1988年发布的《国务院关于印发投资管理体制近期管理改革方案的通知》中提到，组建6个国家级专业投资公司，随后地方政府纷纷效仿，地方政府投融资平台如雨后春笋，遍布全国各地，1988～1994年间成立的融资平台公司增长率大约在20%以上，地方政府债务融资主要依靠这些地方性投资公司来开展。虽然1994年《预算法》颁布后，对“地方政府不得发行地方政府债券”在法律和制度上进行了明确，但地方政府依旧可以采用融资平台举债、银行贷款等更加隐蔽的方式举借债务。（图1）
第二阶段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隐性举债方式。随着1994年我国进行全面的分税制改革，使得地方政府的财力大幅削减，而地方政府在政治竞争、公共事务管理和经济建设等压力下，普遍存在不顾自身偿债能力举借债务的财力扩张行为。由于发行地方政府债券的方式被掐断，地方政府举债的方式更加隐蔽化，主要依靠地方政府融资平台进行发债或者向银行贷款等方式，绕过《预算法》和《担保法》的相关要求。据审计署披露的信息显示，截至1996年，全国所有省级、市级和县级政府举借债务在各层级政府数量中占比分别为100%、90.05%和86.54%；1997年受亚洲金融危机的影响，国家在1998年增发国债，然后转贷给省级政府用于经济发展。虽然在2005年财政部印发的《关于规范地方财政担保行为的通知》明确禁止政府机关的担保行为，但这对整个地方政府举债行为的约束力不强。总之，在这期间由于地方政府债务的隐蔽性，加上债务规模还不是特别大，使得很长一段时间整个社会对地方政府债务的关注度不高，中央政府也没有出台强有力的政策，地方政府债务处于无约束增长的阶段。（图2）
