摘要：近几年，随着财政绩效评价工作的全面开展，部分地方财政已初步建立起一套较为明晰的财政支出绩效评价指标体系。文章着重讨论了绩效评价指标体系中效果指标的设计存在的两种分歧，是否定量化和差异化问题。借鉴美国政府支出绩效评估指标体系的特点，结合现场评价经验分析了效果指标设计的定性和非差异化对绩效评价带来的不利影响以及坚持这种观点的原因，最后提出了建立科学绩效评价指标体系的建议。
关键词：财政绩效;评价效果;指标;设计;分歧
一、引言
20世纪七八十年代以来，美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家为了解决财政困境和提高政府公众信任度，普遍推行了以绩效评价为核心的预算管理改革，建立了相应的绩效评价体系，并取得显著成果。2003年，我国从项目绩效考评入手，开始试点绩效评价工作。2011年4月，财政部提出“全面推进预算绩效管理，建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”，标志着我国中央政府层面的绩效预算改革开始全面启动。随着我国财政预算管理体制改革的不断深化，地方各级财政也在积极开展财政绩效评价工作。
近几年，通过成立专门的绩效管理职能部门，颁布出台绩效评价相关办法，公开招标引入第三方机构的积极参与，部分地方财政已初步建立起一套较为明晰的财政绩效评价框架和工作流程。一个较为完整的绩效评价项目经过前期资料收集、项目实施方案制定、具体现场评价、问题梳理及评分、绩效报告完成、专家评审、报告定稿等程序。上述系列程序中，在前期资料收集调研的基礎上，项目实施方案制定，特别是方案中被评价项目效果指标的设计尤为关键。它对指导评价人员明确项目重点，提高现场评价工作质量，完成客观公正的项目评分具有重要作用。
二、财政绩效评价效果指标设计的重要性及存在的主要分歧
众所周知，项目效果指财政资金投入后，所带来的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等，是财政绩效评价关注的重点。它站在大众或受益者的角度，来评判财政资金使用效果。项目效果指标，即为实现上述目的而针对性设计的评分标准，因其重要性，故在评价指标体系中被赋予了较大的分值权重。根据评价项目财政资金拨付方式，评价的指标体系主要分两大类，即“专项资金”项目支出绩效评价指标体系和“后补助”项目支出绩效评价指标体系。以“专项资金”项目为例，评价指标体系分为三大部分，即，项目决策、项目管理、项目效果，分值权重为1：1：3。其中，项目决策及项目管理两部分，即项目共性指标，其关注的明细要点，已基本成熟和完善，概念清晰、分值明确。但项目效果部分，即项目个性指标，因每年财政资金项目较多，被列为评价的项目较往年也多有不同，所以暂未能形成某类或某项评价项目现成可用的个性指标。这就要求评价人员，在前期熟悉项目资料的基础上，针对所评价项目的性质和特点，设计项目效果指标。因效果指标在指标体系中占着举足轻重的作用，故该指标设计好坏直接关系到一个评价项目最终得分的高低。
目前，效果指标设计上存在的主要分歧，一是通过定性的描述来判断项目的效果还是设定数量化标准对其进行衡量;二是当一个项目开展形式多样且存在明显差异时，即评价项目为“1+N”型，这种差异是否予以考虑。在第一种分歧中，定性者认为，定量的方式过于精细，容易导致以点代面，更坚持用概念性描述来判断一个项目的效果。而定量者则认为，在可能实现的条件下，设置数字标准对项目效果进行比较衡量，更能客观准确地反映一个项目开展后的真正效果，简而言之，用数据说话。同样地，如果被评价项目为“1+N”型时，忽略差异者认为，考虑N项间的不同，也会犯过细的错误。效果指标设计在忽略差异的基础上，围绕“1”这个主旨展开，就可以达到评价的目的。
三、美国政府绩效评估指标体系的特点
美国是世界上最早开始对政府财政支出进行绩效评价的国家，其绩效评价突出的特点之一，即是评估指标体系的科学化。这种科学化主要体现在三个方面：一是客观性。《政府绩效和结果法案》明确规定，联邦政府部门在制定年度绩效计划时设定的绩效目标必须“用客观的、数量化的、可衡量的方式来表达”。联邦政府绩效标准常用的有投入、产出、效率和结果四个指标。其中结果指标用来衡量项目和服务的结果。例如，举办职业技能培训班，参加培训六个月后受雇用的人数。这些指标都是客观的、数量化的、具有可测量性，从而为绩效的统计、分析、比较、评估提供了基础。二是差异性。评估指标既要突出公平统一的权威性，又要照顾各个部门和项目的特殊性。例如，联邦管理与预算局在制定项目等级评估指标的过程中，将项目划分为七种类型，根据每类项目的特征有针对性的设计指标和问题。三是灵活性。对于难以定量测定的项目，经联邦管理与预算局授权，被评估部门可以选择其他的替代指标，但这些指标必须与绩效目标有相关性、能反映工作的重点，必须能够独立决定该项目的最后绩效是否与绩效报告相吻合。
美国绩效评估指标体系的科学化，反映出其在进行绩效评价时，尽可能使用定量的方式，同时充分考虑差异性。
四、定性和非差异化效果指标对绩效评价工作的影响
结合绩效评价的工作实际，美国评估指标体系的科学化具有很强的借鉴意义。在绩效评价的实践中，倚重定性的效果指标表现出明显的缺陷。因为，一个项目的效果好坏，过多依赖于评价人员的主观判断，缺乏科学性和客观性，最终导致评价流于形式，而无法真正反映项目效果。例如，一台地方性的春节晚会，定性效果指标设计为“晚会是否具有鲜明的时代特征”，定量的效果指标为“晚会收视率，并与同类型的节目收视率进行比较”。在评价现场，项目主办方提供了大量的现场图片和视频资料，当地的一线明星、华丽的舞美制作及尚佳的音响效果，戏曲、歌舞、小品、杂技和相声样样俱全，形式多样，内容多为当下政治、经济与社会生活中的热点。在丰富的资料面前，评价人员很难否定这台精心准备的晚会没有“鲜明的时代特征”。但如果通过定量的指标，晚会的收视率，即大众对晚会的认可程度，办会效果则可一目了然。如果收视率过低，再具有“鲜明的时代特征”的晚会，没有大众的认可，也只能是“自娱自乐”了。换言之，一台投入几百万的晚会只有廖廖数人坐在电视机面前，财政的钱无疑是大海抛石，没有太多实际意义。
